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行政訴訟弱者新論(發表于《遼甯律師》2005第4輯)

文章來源:重慶刑事辯護律師   網址:http://zhongte72267.cn/   時間:2015-01-16 11:01:39

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行政訴訟弱者新論(發表于《遼甯律師》2005第4輯) ●吳京堂 人們通常認為行政訴訟的原告是弱者,這主要是基于行政訴訟被告是強大的政府而言的。而随着非國有制經濟組織的日益壯大,在一些個案中強者與弱者的地位也在發生着變化。通過本文所述的案例,大家會對此得出一個新的判斷。但是,有些法律層面上的問題還是值得深入探讨的。 合作購買土地起糾紛 大連市房地産開發管理領導小組辦公室(簡稱開發辦),是代表市政府對房地産開發行使行政管理職能的專門機構。2003年末,開發辦對外發布土地挂牌出讓公告,規定土地競買人為“具有房地産開發資質的企業單位,”地塊價格為3500萬元人民币。當時的房地産開發市場正逐步走向火熱,各家房地産開發商對這塊土地都傾心已久。大連清日房地産開發有限公司(簡稱清日房産)由于資金不充足,便準備與不具備房地産開發資質的大連環宇投資有限公司(簡稱環宇投資)共同出資合作競買土地。二單位分别按照50%的比例向開發辦交繳了2000萬元的競買保證金。然而,他們沒有向開發辦交納共同競買申請書,在涉及到日後具體地塊的劃分時二公司又發生了分歧,因此沒有達成合作協議。在這期間,環宇投資向開發辦申請增加房地産開發經營項目和房地産開發資質。開發辦于2003年10月3日批準了其增加房地産開發項目的申請,并受理了其房地産開發資質申請。然後,環宇投資抛開清日房産單獨向開發辦交納了競買申請書,并且又補交了1000萬元的競買保證金。2003年10月6日,開發辦開始挂牌競賣土地,環宇投資以3503萬元競得了該塊土地。開發辦向其頒發了《中标通知書》。一周後開發辦又向其頒發了《暫定房地産開發資質》證書。 由于環宇投資的背叛,清日房産沒有能力單獨競買土地。眼看着要到嘴的一塊肥肉被環宇投資一家獨吞。清日房産一氣之下将環宇投資告上法庭,要求法院判決其享有50%競買土地的權利。法院經過開庭審理案件認為:由于雙方在事前隻是有聯合購地的意向,沒有簽訂書面合同,也沒有向開發辦交付共同購地申請,清日房産的證據不充分,判決駁回其起訴。 民事訴訟途徑走不通了,清日房産又将目光轉向了行政訴訟途徑,向大連市政府申請行政複議,要求撤銷開發辦為環宇投資頒發的《中标通知書》。複議機關認為本案土地出讓程序合法、适用法律正确,決定駁回其複議申請。然而,清日公司又繼續不依不饒地向區法院提起了行政訴訟,要求法院撤銷《中标通知書》。 政府成為行政訴訟之弱者 其實,清日房産提起行政訴訟的實質目的就是想借開發辦之手,逼迫環宇投資将競買的土地分給他50%,就是純粹想攪局。出乎人們的意料,區法院竟然判決撤銷了開發辦為環宇投資頒發的《中标通知書》,并且同時裁定停止對争議土地的任何開發建設活動。而這時距出讓土地時間已過去了半年有餘。環宇投資已經完成了舊房拆遷、場地平整,開始了基礎建設工作,已經投資一個多億。如果停止土地開發活動每天經濟損失将達到數萬元。 一審法院判決主要有二點理由:第一、開發辦發布的土地出讓公告規定競買人為“具有房地産開發資質的企業。”《大連市國有土地使用權出讓招标拍賣挂牌管理試行辦法》第八條第四款規定“本辦法所稱競買人,包括中華人民共和國境内外的企業、組織和個人(挂牌公告有限制的除外);……”。環宇公司在競買土地時沒有取得“房地産開發資質”,不具有競買人資格,土地出讓行為違反法律規定。第二、開發辦沒有在法定舉證期限内提交環宇投資的競買登記手續和《履約保證書》,違反了《大連市國有土地使用權出讓招标拍賣挂牌管理試行辦法》第三十五條關于挂牌程序的規定。 這正是欲加之罪何患無辭!僅根據以上兩點理由便判決撤銷政府的國有土地出讓行為并停止土地的開發建設,這未免太随意了吧!真是匪夷所思!憑心而論,開發辦出讓土地過程中,也許有些瑕疵。然而,這些瑕疵是否會影響到國有土地出讓具體行政行為的合法性,是否達到了應當撤銷具體行政行為的程度,那還需另當别論! 我們所說的“弱者”,是指在有理的情況下應當打赢的官司而未打赢,不應該輸的官司卻輸掉了。本案中代表政府的開發辦即淪為了行政訴訟的弱者——不該輸的官司卻輸掉了。 清日房産是否具有原告訴訟主體資格 我們在分析行政訴訟案件時,首先要分析原告的主體是否适格,即原告是否具有行政訴訟的原告資格或身份。在一審開庭時,開發辦的律師曾明确提出清日房産不具有原告訴訟主體資格。一審判決認為:第一、清日房産和環宇投資共同按比例向被告開發辦交納了土地競買保證金,說明開發辦也知道原告和環宇投資有共同購地的意思。因此,原告與被訴具體行政行為有利害關系。第二、大連市政府的行政複議決定進一步證明原告和被訴具體行政行為有利害關系。第三、公民、法人和其他組織對事關國家利益的行政行為認為其違法,有可能影響國家利益實現的,有監督的權利。因此,他們都具有行政訴訟原告的主體資格。“認為”是一種主觀感受,并不是客觀标準。 我們認為,以上三點理由是錯誤的。并且說他們荒謬也不過分。 1、清日房産在競賣土地前向開發辦交付了部分保證金,并不能證明清日房産與本案具體行政行為有利害關系。 清日房産在競賣前雖然向開發辦交納了部分競買保證金,但是其沒有在競買須知規定的截止日2003年10月6日以前,向開發辦提交任何聯合競買申請或者單獨競買申請。由此,開發辦也就無從知曉清日房産與環宇投資是否具有共同競買的意思表示。所以,一審判決的此點理由是沒有事實根據的。清日房産交納部分保證金後沒有繼續交納全部保證金及遞交競買申請的行為應當視為是一種自動放棄競買的行為。所以,清日房産不具有競買申請人的資格,其無權參與競賣程序,不享有競買申請人的權利和義務。與本案出讓土地行為也不具有利害關系。 《最高法院行政訴訟法解釋》第十二條規定:“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟。”第十三條規定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟:(一)被訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競争權的;……。”清日房産提起本案訴訟不符合以上司法解釋的規定。由于清日房産不具有競買申請人的資格,所以其與本案出讓土地行為不具有“法律上利害關系”。本案具體行政行為也不涉及對其“公平競争權”侵害的問題。   2、行政複議決定可以作為提起行政訴訟的前提條件,但是不能成為原告具有原告訴訟主體資格的條件。 行政複議是行政主管機關根據《行政複議法》的規定,對當事人的行政複議申請進行複核監督的行政程序。而行政訴訟則是司法程序。二者的受案範圍、立案條件并不相同。法律并沒有規定經過行政複議程序處理的案件當事人,就必然取得了提起行政訴訟的原告資格。在行政複議程序中,複議機關駁回了清日房産提出的無理要求。而一審判決卻以行政複議的處理結果來認定清日房産與本案具體行政行為有利害關系,這明顯是沒有法律根據的。 3、判決第三點是對行政訴訟原告主體資格的一種任意擴大解釋,違反行政訴訟法。 該點認為:“任何人對違法的行政行為都有監督的權利,都有提起行政訴訟的原告主體資格。”該錯誤觀點是将行政訴訟的原告主體與行政監督權主體混為一談。任何公民、法人、社會組織都享有行政監督權。但是享有行政監督權并不必然具有提起行政訴訟權。雖然《行政訴訟法》第四十一條規定:“提起訴訟應當符合下列條件:(一)原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民,法人或者其他組織。……”但是,該條立法隻是規定了提起行政訴訟的主觀要求,沒有規定客觀要件,不具有可操作性。并且該法至今已經16年,已經嚴重滞後于社會發展。對此,《最高法院行政訴訟法解釋》第十二條補充規定:“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟。”該條從客觀上補充規定了原告主體資格的審查标準。法院在确認當事人是否具有原告主體資格時,就應當審查這種主觀“認為”是否具有客觀基礎,即是否“與具體行政行為有法律上的利害關系”。如果沒有法律上的利害關系,原告主體即不适格,就應駁回原告的起訴。 綜上,清日房産因其沒有交納全部競買保證金和競買申請,所以其沒有取得競買人資格。開發辦在受理競買及确認中标的過程中不涉及對清日房産公平競争權利的侵犯,清日房産與本案具體行政行為不具有法律上的利害關系。清日房産不具有原告訴訟主體資格。 分析到此,一審判決的其它錯誤似乎再沒有分析的必要了。因為清日房産作為原告的訴訟主體資格都不存在,法院進行的其它審判内容都已經變得多餘。但是,為了讓人們更清楚地認識一審法院判決的錯誤,我們還是再進行以下的分析。 從實體上分析一審法院判決存在的兩點錯誤 (一)法律是否對國有土地使用權受讓主體有限制性規定 本案環宇投資在競買土地時沒有取得房地産開發資質,競買土地成交後第七天,開發辦為其頒發了《暫定房地産開發資質》證書。一審法院根據以上事實認為:環宇投資無房地産開發資質購買土地違反了土地出讓公告的規定,其不具有競買人資格,土地出讓行為違反法律。以上判決内容是錯誤的。 1、法律、行政法規對土地使用權受讓主體并沒有限制性規定 調整國有土地出讓方面的上位法是《土地法》和《城市房地産管理法》,這兩部法律對國有土地受讓人的資格沒有限制性規定。下位法應該是《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》該條例第三條規定:“中華人民共和國境内外的公司、企業、其他組織和個人,除法律另有規定者外,均可依照本條例的規定取得土

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